L’ANAS languedoc Roussillon dénonce la tenue d’un contrat local de sécurité illégal

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Depuis deux mois ont été mises en place des réunions du Groupe Territorial de la Paillade, ceci dans le cadre du Contrat Local de Sécurité. Participent à ces réunions des représentants de la Préfecture de l’Hérault, de la Justice, de la Protection Judiciaire de la jeunesse, de la Police Nationale, de l’Inspection d’Académie, de l’Education Nationale et de la Direction de la Solidarité Départementale (qui se serait à ce jour retirée).

L’examen de cette instance, de sa « Charte de déontologie partagée », de la commande préfectorale et des propos tenus lors de la réunion du 3 février 2004 montrent que ce qui est en train d’être organisé, c’est un réseau parallèle au cadre légal, qui crée d’autres voies de traitement des questions de sécurité :
- En gommant le secret professionnel et le respect de la vie privée.
- En interdisant les voies d’informations et de recours des usagers.
- En éliminant les Juges des enfants du parcours de l’information et de la décision concernant notamment des mineurs.
- En passant outre les procédures internes de décisions de l’Education nationale.
- En plaçant sous une forme de tutelle non-légalement prévue des personnes et familles.
- Le tout dans le cadre d’un CLS où l’absence de la Mairie depuis le début remet en cause la légalité de cette instance.

Nous étayons ci-après chacune de ces affirmations à travers 4 parties :
-1 Ce qu’est un CLS selon les textes légaux ;
-2 La commande préfectorale ;
-3 La « Charte de déontologie partagée » ;
-4 Comment une telle dérive a t-elle été possible ?

1 Ce qu’est un CLS selon les textes légaux

« Les contrats locaux de sécurité ont été institués par une circulaire du 28 octobre 1997. Ils ont pour but d'organiser un partenariat actif et permanent entre tous ceux qui, au plan local, sont en mesure d'apporter une contribution à la sécurité.

Une circulaire interministérielle du 7 juin 1999 a jeté les bases d'une simplification et d'une coordination des dispositifs en faveur de la sécurité. Deux circulaires de la direction des affaires criminelles et des grâces du 5 janvier 1998 et du 9 mars 1998 ont précisé les modalités de la participation de l'institution judiciaire aux contrats locaux de sécurité.
La loi n° 2001-1062 du 15 novembre 2001 portant dispositions relatives à la sécurité quotidienne indique que " L'Etat associe, dans le cadre des contrats locaux de sécurité, les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale, qui participent également à la politique de la sécurité. D'autres personnes, morales et privées, et notamment les associations, les bailleurs sociaux et les entreprises de transport, peuvent concourir à l'élaboration et à la mise en œuvre de ces contrats ".

Les modalités

Les contrats locaux de sécurité doivent intégrer 3 grands axes : la prévention, la répression et l'éducation.

Ils ont vocation à s'appliquer en priorité aux quartiers sensibles.

Ils sont élaborés conjointement par le Préfet, le Procureur de la République et le (ou les) maire(s). Les recteurs sont associés à la demande. Ils peuvent être rejoints par d'autres partenaires publics et notamment les présidents des conseils généraux.

Tout contrat doit être précédé d'un diagnostic local, à savoir :
- constat de la situation : délinquance, incivilité, déscolarisation, urbanisation inadaptée, …
- analyse des réponses apportées et des dispositifs existants : moyens de connaissance de l'insécurité réelle, adéquation des mesures prises et des moyens mis en œuvre par rapport à la situation analysée, efficacité des actions menées avec les moyens existants et leur mode d'emploi, notamment pour la prévention et la répression.
- implication des divers acteurs : représentants des habitants, acteurs économiques et sociaux, associations, collectivités.
Diagnostic étant établi, un plan d'actions peut être mis en place. Il peut concerner les domaines suivants :
- l'appui à la mise en place de la police de proximité
- la prévention de la délinquance et la prévention de la récidive
- la sécurité des lieux particulièrement exposés (transports, abords des établissements scolaires ou des espaces commerciaux)
- l'aide aux victimes et à la médiation pénale. »

Il apparaît clairement que :
- cette instance n’est pas un lieu d’échange de données nominatives.
- la participation du Conseil Général n’est qu’une possibilité.
- la Mairie doit faire partie des participants à l’élaboration du CLS, ce qui n’est pas le cas à Montpellier. Un doute réel et sérieux existe bel et bien quant à la légalité de l’existence de ce Groupement.

D’autre part, le passage d’un politique de police de proximité à celle d’une police d’intervention par le Ministère de l’Intérieur modifie complètement la fonction actuelle des CLS et repose la question des objectifs d’une participation.

L’outil CLS étant défini, passons à la commande préfectorale.

2 La commande préfectorale

Elle est contenue dans le Préambule de la « Charte de déontologie partagée ». Il est d’abord souligné que les données échangées jusqu’à présent étaient d’ordre général et « informatives » (statistiques, tendances et évolutions, reporting des actions conduites par chacun des partenaires) et que cela a permis de « tisser au fil du temps des liens de confiance entre les acteurs engagés ». Vient alors la demande préfectorale :

« Ces démarches peuvent être regroupées sous le vocable de « CLS informatif ». Elles ont toutes montré leurs limites. Pour passer cette fois à un « CLS opérationnel », il faut, en mettant en avant la notion de « secret partagé », doter le dispositif d’une démarche permettant de travailler sur le nominatif en intégrant la notion de Suivi Personnalisé des Familles et des Mineurs Signalés. »

Monsieur CHAMOUS, directeur du cabinet du Préfet, rappelait lors de la réunion du Groupe Territorial de la Paillade du 3 février 2004, un des objectifs de « l’approche nominative qui permettra d’individualiser les fauteurs de troubles ». Et M. GUTTIEREZ, Procureur de la République se réjouit de la tenue de cette réunion et précise la « vocation du parquet » qui est de « tirer les conséquences des actes délictueux et le travail partenarial qui sera accompli par ce groupe sera une aide précieuse en matière d’échange d’information. » C’est ce même Procureur de la République qui est d’après l’article 4 de la Charte de déontologie partagée le « garant » des travaux du groupe. L’objectif principal des deux acteurs principaux, acteurs relevant de la répression plus que de la prévention, est donc clair.

La modalité de transmission de l’information prévue ici constitue clairement :
- une atteinte au respect de la vie privée des personnes, auquel chacun a droit selon l’article 9 du Code Civil.
- une atteinte au secret professionnel auquel sont tenus les professionnels dépositaires des informations, soit par fonction comme pour les assistants de service social (art. L. 411-3 du Code de l’Action Sociale et des Familles), les infirmiers (art. L. 4314-3 du Code de la Santé Publique) et les médecins (art. 4 du Décret n°95-1000 du 6 septembre 1995, soit par mission (art. L. 221-6 et 262-34 du CASF, art. L. 2112-9 du Code de la Santé Publique). Ces professionnels sont donc pénalement passibles des sanctions prévues par l’article 226-13 du Code Pénal. Ce cadre de travail ne fait pas partie des cas autorisant la levée du secret professionnel définis par l’article 226-14 du Code Pénal.
- une invention concernant la notion de « secret partagé » qui n’a pas d’existence juridique en ce qui concerne les informations sociales ! Elle ne peut donc être invoquée ici.
- une atteinte aux articles 11 et 15 du Code de déontologie des assistants de service social, lesquels prévoient la recherche de l’adhésion des usagers à tout projet d’action les concernant (ce n’est pas le cas ici) et que « L'Assistant de Service Social ne doit pas accepter d'intervenir, ni de fournir des renseignements dans un but de contrôle. » ce qui est un objectif du CLS nouvelle version.

Ce cadre de travail est donc :
- Juridiquement illégal.
- Professionnellement intenable.
- Déontologiquement inacceptable.

Le dernier point du Préambule met en avant une « charte de déontologie » qui couvrirait le fonctionnement du CLS. Celle-ci révèle d’autres éléments dangereux, notamment lorsqu’elle est lue à la lumière des propos tenus dans le cadre du Groupe Territorial de la Paillade du 3 février 2004.

3 La « Charte de déontologie partagée »

« Article 1 : Cadre d’application
L’ensemble des dispositifs, modes opératoires et procédures décrits ci-après s’applique aux cosignataires pendant et après leur participation aux travaux du CLS dès lors qu’ils ont connaissance directement ou indirectement de données nominatives verbales ou écrites concernant les familles ou les individus faisant l’objet de mesures spécifiques individuelles ou collectives. »

Cet article lie les différents partenaires. Il constitue un engagement et peut donner l’illusion d’une réelle confidentialité. Cette entreprise de récupération d’informations ne peut en effet réussir que si la confiance s’établit.

« Article 2 : Déclaration générale
o Le ou les signataires s’engagent à respecter une stricte confidentialité concernant les données, faits, situations ou attitudes qu’ils seront amenés à connaître s’agissant des personnes nominativement désignées ou suivies dans le cadre de l’application sur le terrain des mesures arrêtées en application ou exécution du C. L. S. de la Ville de Montpellier. »

Les signataires ayant à ce stade déjà rompu la confidentialité, voire le secret professionnel auquel eux ou leurs collaborateurs sont tenus, quelle garantie de respect peut-on attendre par la suite ?
o « A ce titre, ils ne pourront constituer aucun fichier, faire commerce d’aucun ouvrage, interview et entretien se rapportant aux informations qu’ils auront ainsi collectées dans le cadre de ces travaux ou de leur mission. »
o « De la même manière, ils ne pourront d’aucune façon bénéficier à titre personnel des retombées de ces informations et en tirer avantage. »

Le meilleur moyen de ne pas constituer de fichier est que les données nominatives ne soient pas mises sur la table. Sinon, il n’existe aucune garantie. De fait, qui pourra démontrer que c’est par les données échangées dans le cadre du CLS qu’une institution (Police, justice, etc.) a pu mener telle action envers une famille ou un de ses membres ? Autre exemple avec le cas où des informations connues via le CLS seront utilisées par la police avec mise en garde à vue d’une personne. Même si la personne est relâchée car il n’existe aucune charge contre elle, elle aura été photographiée et ses empreintes relevées lors de la période de garde à vue. Elle sera donc fichée non pas directement suite aux informations données en CLS mais indirectement à cause des informations ainsi recueillies. Informations qui peuvent relever de la rumeur…

« Article 3 : Nature de ces échanges.

o Les parties cosignataires s’étant engagées au strict respect de la clause « déclaration générale » ci-dessus, elles s’obligent à n’échanger dans le cadre des groupes constitués pour suivre ces travaux que des données en lien direct avec les situations à traiter et qui concernent les ressources financières, la composition de la structure familiale, les relations à l’école, aux transporteurs, aux bailleurs sociaux, aux services municipaux, aux unités de police ou aux mesures arrêtées dans le cadre d’un accompagnement décidé par l’autorité de justice sous le contrôle de celle-ci.

o Les cosignataires s’interdisent d’échanger tout autre type d’information non directement en liaison avec les actions à conduire et touchant notamment aux opinions politiques ou religieuses. »
Sous un aspect anodin des informations demandées, ce sont en fait des éléments importants qui seraient transmis. Par exemple, la connaissance de la composition familiale et des ressources financières peut permettre de repérer si un ou plusieurs membres sont en situation irrégulière de séjour… Autre exemple, que concernent « les relations à l’école » exactement ? Tout peut être dit. Et pour les mesures d’accompagnement décidées par la justice (par exemple une AEMO ou une IOE, ou encore une mesure dans le cadre de l’ordonnance de 45), cela revient à transmettre directement à la Police des éléments qui sont actuellement aux mains des travailleurs sociaux et des Juges des Enfants. Il y aurait donc possibilité d’intervention de la police alors qu’un travail éducatif est en cours, risquant de briser la relation qui s’établie entre le mineur, sa famille et le travailleur social. Sachant que ces mesures sont efficaces, c’est un véritable démantèlement de l’éducatif qui serait rendu possible.

« Article 4 : Supervision de la démarche

o Les travaux à conduire seront abordés dans le cadre des groupes de travail territoriaux ou thématiques.

o Quoi qu’il en soit, la supervision générale est assurée par le Comité de Pilotage du CLS et le garant de ces travaux devra être Monsieur le Procureur de la République. »

« Article 5 : Comptes-rendus et rapports

o Tous les documents retraçant les travaux de ces groupes devront pour leur part rester attachés à la règle de l’anonymat selon un mode opératoire propre à chacun. »

Il faudra donc dire des noms et des situations, mais pas les écrire. Ainsi, aucune possibilité pour les familles de faire valoir leurs droits d’usagers. Il s’agit d’un fonctionnement opaque, plus proche de la clandestinité que de l’officialité. C’est aussi contraire à l’orientation générale des textes législatifs depuis les années 80, qui vont tous vers un renforcement des droits des usagers face à leur administration. Ainsi, toute personne a droit d’accès aux dossiers sociaux, médicaux ou de la justice le concernant. Ici nous sommes dans une zone de non droit où l’on parle d’une personne sans qu’elle en soit informée, ni qu’elle ait connaissance des propos tenus et des conséquences de cet échange.


« Article 6 : Tuteurs référents et adultes-relais ou Sages dans la Cité

o La mise en place du suivi dans la durée des mesures proposées aux familles nécessite la désignation d’un tuteur référent nommé par le Comité de Pilotage en raison de sa « qualité sociale », de son expérience et de sa disponibilité.

o Cet adulte pourrait bénéficier du statut d’adulte-relais formalisé par les dispositifs d’accompagnement de l’Etat. L’ensemble des dispositions ci-dessus s’appliquent à ces tuteurs référents qui devront faire preuve de la même réserve et de la même discrétion. »

Avec l’apparition de ces « adultes-relais, il s’agit en fait de déprofessionnaliser le social, donc de déqualifier les professions du social. Il s’agit aussi de passer outre aux dispositions prévues en matière de protection des mineurs et des majeurs, en évitant le passage par une décision de justice. Le « tuteur –adulte – relais » serait imposé à la personne, laquelle serait considérée de fait comme incapable. De plus, les missions de l’adulte relais sont prévues et ne peuvent correspondre à l’emploi qui est prévu dans la « Charte de déontologie partagée » :
« article L.12-10-1 du code du travail : améliorer, dans les zones urbaines sensibles et les autres territoires prioritaires des contrats de ville, les relations entre les habitants de ces quartiers et les services publics ainsi que les rapports sociaux dans les espaces publics ou collectifs.

- accueillir, écouter, exercer toute activité concourant au lien social dans une association ou équipement de proximité.

- informer et accompagner les habitants dans leurs démarches, faciliter le dialogue entre services publics et usagers, notamment établir des liens entre les parents et les services accueillant leurs enfants.

- contribuer à améliorer ou à préserver le cadre de vie.

- prévenir et aider à la résolution des petits conflits de la vie quotidienne par la médiation et le dialogue.

- faciliter le dialogue entre les générations, accompagner et renforcer la fonction parentale par le soutien aux initiatives prises envers ou par les parents.

- contribuer à renforcer la vie associative de proximité et développer la capacité d'initiative et de projet dans le quartier et la ville.

Les adultes relais ne peuvent pas être affectés à des tâches relevant des compétences traditionnelles des personnes morales de droit public ou des personnes morales de droit privé chargées de la gestion d'un service public. Par exemple, ils ne peuvent pas exercer des activités de gardiennage, de maintenance ou d'entretien technique, de surveillance d'un établissement d'enseignement, d'assistante sociale, d'animation sportive ou culturelle, de gestion d'équipements publics.

Ils doivent posséder des qualités de communication et d'ouverture au dialogue, la légitimité et la capacité à se faire reconnaître par les habitants du quartier sont parmi les critères essentiels à retenir dans le choix des candidats au poste d'adulte relais.
Les postes d'adultes relais intitulés " école / quartiers " sont créés, en priorité, au bénéfice des écoles et des établissements publics locaux d'enseignement, situés ou non géographiquement en ZUS ou dans un territoire prioritaire d'un contrat de ville. Il est nécessaire toutefois que ces établissements accueillent des élèves issus de ces territoires ou de la ZUS. Ces postes " école/quartiers " peuvent être créés à l'initiative des associations.

Leur mission est de renforcer et d'améliorer les liens entre les parents et l'institution scolaire.

L ‘ action des adultes relais en charge de la " prévention / sécurité " doit se situer dans le cadre de la mise en œuvre du volet " prévention/sécurité " des contrats de ville (inscrit ou non dans un contrat local de sécurité).

Leur mission est de prévenir et réguler les conflits de la vie quotidienne par le dialogue, la négociation et l'explication entre la population, les usagers et les institutions et entre les habitants eux-mêmes ; de pacifier les espaces et lieux sensibles (transports collectifs, espaces publics, parties communes d'immeubles d'habitat social, centres commerciaux…) de jour et/ou de nuit.

N.B. : les adultes relais recrutés au titre " prévention/sécurité " ne pourront accomplir aucun acte relevant du maintien de l'ordre public et d'une intervention d'autorité ; comme l'ensemble des adultes relais, ces médiateurs sociaux ne doivent en aucun cas se substituer aux travailleurs sociaux puisque exerçant une activité nouvelle et originale distincte du travail social ou de la sécurité. »


« Article 7 : Manquement aux devoirs de la charte

o Tout manquement aux devoirs et au respect de la charte entraînera de facto une exclusion des travaux des groupes et pourra tomber sous le coup des articles 9 du Code Civil et 226-1 du Code Pénal. »

Il semble y avoir une erreur puisque l’article 226-1 ne concerne pas directement le cadre de ces réunions. Il doit s’agir du 226-13 concernant le secret professionnel. Quoi qu’il en soit, cet article ne peut couvrir les pratiques prévues par les articles précédant de la Charte. Le mal est déjà fait dans cette instance. Cet article n’a pour fonction que celle de donner l’illusion d’un respect du cadre légal et éthique. Un sommet de mauvaise foi.

Pour finir, ajoutons les éléments notés dans les orientations de la réunion du 3 février :

« Enfin, la possibilité de transférer des adolescents fauteurs de troubles dans un autre établissement est évoquée. Si cette solution requiert d’être bien assise juridiquement, le principe de la continuité du service public peut en constituer le fondement. »

De fait, il s’agit là de « fauteurs de troubles « qui auraient commis des actes à l’extérieur d’un établissement. En effet, des procédures de l’Education nationale (conseil de discipline, etc.) permettent déjà le changement d’établissement en cas d’actes en interne. Pour les actes commis dans les établissements comme à l’extérieur, il existe la procédure de signalement concernant l’enfance en danger via l’Aide Sociale à l’Enfance ou directement le Procureur de la République, la plainte auprès du Procureur de la République. Lorsqu’elle est saisie, la Justice des Mineurs peut prononcer des mesures d’éloignement. Ici aussi, il s’agit d’éviter les procédures légales et de « se débarrasser » des mineurs au plus vite. Sans un diagnostic global de la situation et sans mesurer l’impact de telles décisions.

« Pour la prochaine réunion du groupe territorial qui est fixée au 3 mars 2004, il est demandé à chaque partenaire de préparer la liste de cas nominatifs dont le comportement pose problème. »

Cela aura sans doute hélas été le cas pour quelques participants zélés et qui oublient de se poser des questions éthiques.


Dans chaque institution concernée, il est urgent que les professionnels du travail social se mobilisent afin de faire cesser ces pratiques non seulement illégales mais aussi non-efficaces. Le travail avec la police et la justice est possible, mais dans un cadre qui respecte les personnes et leurs droits, un cadre qui soit réellement au service de la société dans son ensemble et non au profit d’une politique du résultat policier à court terme, un cadre qui ne soit pas un outil de stigmatisation où l’on assimile toute personne en danger à un personne dangereuse.

4 Comment une telle dérive a-t-elle été possible ?

L’examen des textes produits par cette instance montre clairement les objectifs réels de ce Groupe Territorial. Concernant les représentants de la Préfecture, du Parquet et de la Police nationale, nous comprenons aisément qu’ils n’aient pas réagi à cette dérive (ils en sont à l’origine). Pour d’autres participants travaillant au sein d’institutions du social, que ce soit à la PJJ ou à la DSD, on ne peut qu’être surpris de la participation tranquillement passive et peut-être même active lors de la réunion du 3 mars 2004. Plusieurs pistes peuvent expliquer cela. Nous en donnons une liste non exhaustive ci-après :

- Perte de repères professionnels que ce soit au niveau du Droit comme de l’éthique et de la déontologie.

- Soumission à l’autorité (Changement de comportement afin de se soumettre à l’ordre provenant d’une autorité légitime - ou perçue comme légitime) que représente le « couple » Préfecture/Parquet. Cf. les travaux de S. Milgram.

- Les travaux réalisés en psychologie sociale sur le Conformisme (Changement de comportement dans le sens du comportement d’un groupe majoritaire) peuvent être éclairants. Lors de la réunion du 3 février, le groupe était ainsi constitué : 3 participants de la Préfecture, 1 de la Justice, 3 de l’Inspection d’Académie, 7 de la Police nationale, 9 de l’Education nationale, 3 de la Direction de la Solidarité départementale et 1 de la Protection judiciaire de la Jeunesse. Au total, 4 acteurs du social dans un groupe de 27 personnes. Ajoutons que chacun des 9 représentants d’établissements scolaires est intervenu après l’introduction de la réunion pour dire la situation vécue quotidiennement suite aux saccages des écoles. Cela donne une charge émotionnelle forte à la réunion et venir se positionner après ce type d’interventions est toujours délicat.

D’autres causes sont sans doute à chercher du côté des organisations de la PJJ et de la DSD, de leurs fonctionnements et de leurs cultures institutionnelles.

Dans tous les cas, il reste essentiel de faire l’analyse de ce glissement.

Dossier réalisé par E. SAMSON et L. PUECH, délégué régional
Pour la Section ANAS Languedoc-Roussillon
Le 8 avril 2004